实际上，不管是先上车，后买票，还是先买票，后上车，最终都买了票(没有减少相对人的负担或义务)，也未要求一人买多张票(没有增加相对人的负担或义务)。

对咨询主体而言，法院发布的咨询意见只是一种观点和建议，在规范层面不具有效力但可以在事实层面产生影响。在宪法实施过程中，这种专业化需求指向了尽可能正确地理解和适用宪法。

类似的要求在地方层面也有所体现。尽管在域外国家和地区的合宪性咨询程序中法院只是意见提供者而非行为决策者，但其存在本身便有可能对政府和议会产生反向激励作用，诱使它们逃避本应承担的宪法责任。对全国人大常委会而言，这要求它能够为其他国家机关解决在实施宪法过程中遇到的问题提供指导和帮助。当前，发展事先审查制度的重要意义已经得到深刻阐释(注：陈玉山《法律案合宪性审查的程序、事项与方法》，《环球法律评论》2020年第1期，第82页。如在司法审判活动中，根据最高人民法院印发的《人民法院民事裁判文书制作规范》，民事裁判文书不得引用宪法作为裁判依据，但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。

习近平指出：我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。当前我国正在着力推进的合宪性审查工作覆盖了立法和行为的事前、事中和事后所有环节，是一种全链条(注：《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第4号，第923页。 (20)参见《湖南省行政程序规定》第164条第1款第3项，《山东省行政程序规定》第129条第4项。

 (14)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第241页。 ⑨参见李孝猛：《告知承诺制及其法律困境》，载《法治论丛》(上海政法学院学报)2007年第1期，第91页。 当然，值得注意的是，容缺办理试图通过革新程序法来打破实体法给行政主体造成束缚的做法，也存在一定法律风险和现实问题。民法上的效力弹性机制减少了无效合同数量，鼓励了交易，增加了社会财富，尽量减少因消灭合同关系、返还财产所造成的浪费与损失，突出了效益在经济生活中的价值。

 (三)容缺办理许可是一种附解除条件的行政行为 容缺办理许可是何种行为类型？在回答该问题前，我们须首先分析现有学说。内容提要：容缺办理行政许可是一种附解除条件的行政行为，在作出时即生效。

许可办理周期大为缩短，尤其在一些周期长的重大项目多阶段许可中，促成了串联式许可向并联式许可转变，为重大项目推进和企业成长创造了良好的营商环境，激发了市场活力。在民法上，民事法律行为就算有意思表示瑕疵，如欺诈、胁迫，也不当然无效，而是可撤销或效力待定。(12)从这段释义中，我们不难发现，立法上不得增设的条件是一种上位法没有的实体条件，表现为一种法外的负担，其效果是提高市场准入门槛。又要在行政法治框架下，从法定性、关联性、合比例性对失信行政联合惩戒进行严格的法律控制，(39)实现效度兼顾。

然而《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)未将之列举于行政处罚的基本类型中，如要将之作为列举以外的新类型，则须由其他法律和行政法规设定。除非有比依法实施效果更好或同样有效的方式出现。 在上述观点中，附条件行政行为说是最值得玩味的一种学说。另外，若相对人是规模不大的法人，法定代表人并非实际控制人，无论对法人还是对其法定代表人进行失信联合惩戒都不足以产生足够威慑，实际控制人会不断改头换面套取利益。

但是地方立法规定的许可条件，可在征得地方人大或政府同意的情况下开展容缺办理试点。与罚款、没收、行政拘留等一次性单一处罚不同，公开的失信联合惩戒可能同时引发声誉损失、资格限制、人身限制等多重后果，并有跨地域性、长期性、政府和社会各界协同惩戒的特点，严厉程度甚至可能超过传统行政处罚。

另一方面，某些项目规模较大，涉及利益面较广。如不能及时修复，即可能导致过罚失当。

由此可知，虽然许可决定不是合意作出的，但是条件的形成有合意的成分。对于前者，行政机关纳入容缺范围风险较高，后者风险较低。没有行贿受贿等廉政问题。 ④参见林鸿潮、张涛、李昱音：《公共安全领域告知承诺制的实施困境及其调适》，载《中国行政管理》2021年第3期，第132页。实际上，行政主体并未降格为民事主体，信用监管的约束力也未取代行政行为的法定效力，所作行政行为的效力更不会遵守合同的相对性。地方许可事项的容缺须地方授权

所谓容缺办理，是指在办理许可事项时，基本条件具备但部分申请材料欠缺的申请人按要求作出相应承诺后，行政主体先予办理，当场出具办理结果意见，颁发相关批文、证照，申请人在规定的时间内补正相关材料或条件。可治愈的瑕疵虽不是重大明显的瑕疵，但也不是明显轻微的瑕疵，而是违法性程度更高的一般性瑕疵。

 (27)参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，商务印书馆2002年版，第122页。若承诺期满之日瑕疵未能消除，则解除条件成就，行政许可失效。

最新的一种学说则完全跳脱了现有的行政行为框架，认为许可承诺制是由市场主体的申请行为—许可机关告知行为—市场主体的承诺行为乃至后续监管等一系列行为构成的一体连贯过程⑦。在采取该模式后，如不能履行承诺，解除条件即达成，许可失效，相对人甚至会被纳入联合惩戒名单。

但在容缺办理过程中，相对人已知晓欠缺次要法定条件，对违法性有充分预期，如不能履行承诺，补齐许可条件，则放弃之前暂时所获之许可权益。按照德国学者毛雷尔的解说，行政行为自条件成就之日起生效的，称为延缓条件。 (二)治愈实体瑕疵的原则：对相对人利益和公共利益有利 要探讨为何传统行政法理论与实践未将实体性条件的缺失纳入可治愈的瑕疵范围，就要首先挖掘效力治愈及其限制范围的法理依据。《山东省行政程序规定》第129条第2项。

在地方政府或主管部门的容缺办理事项清单内。(18) 综上，容缺办理行政许可具备主要条件但缺乏次要条件，不属于有重大明显违法瑕疵的行政行为，属于可撤销而非无效的行政行为。

(37)具体到对容缺办理许可的评价，我们可以做一个转化：B代表行政许可的行政成本，P是造成许可错误的概率，L是许可错误物质化所造成的损失数量。(24) 至于为何要限定为程序和形式瑕疵，笔者以为，主要原因在于：程序法和实体法在功能上是有区分的，实体法直接规范相对人的实体权利义务，最终目的在于维护公共利益。

如此规定，可以排除非行政主体作出失信联合惩戒、行政主体内部的失信名单共享、对相对人没有处罚后果的行政指导及对只失信不违法的行为的惩戒。 (38)参见张卿：《行政许可：法和经济学》，北京大学出版社2013年版，第162页。

 (15)江必新、王麟：《行政附款行为效力问题探究——兼议行政行为效力的相关问题》，载《法律科学》(西北政法大学学报)2016年第4期，第140页。通常对其应作出撤销决定，但是西安的地方立法实践却将其与程序和形式瑕疵一样列入可治愈的瑕疵范畴。二者的区别只在于前者比后者早上车，但是这个早上车也是有条件的，就是承诺上车后不补票，就下车(解除条件)。但是地方立法规定的许可条件，可在征得地方人大或政府同意的情况下开展容缺办理试点。

 (13)吕健：《行政审批告知承诺制度合法性质疑》，载《理论观察》2019年第5期，第121页。但如先行运营之风险可控，即可将实质审查要件在运营中逐步补齐。

五是区分中央许可事项和地方许可事项，凡中央许可事项的容缺须中央授权。而且因为有与条件相对应的法律后果存在，所以不管解除条件是否实现，对许可保护的公共利益都未造成损害。

其中，行政契约说认为，行政许可告知承诺制是运用契约形式处理法律上的强制规定，是行政许可迈向市场化的重要举措。毛雷尔认为：除因明显违法或者重大违法而无效之外，行政行为原则上自通知时起生效……行政行为的有效要件不是其合法性，而是通知和没有明显违法或严重违法的情况。